編者按：澳門回歸經過近20年，經歷了翻天覆地的變化，從政治法制、博彩旅遊、經濟發展、社會民生、基礎建設以至區域與對外合作，也有值得澳門人驕傲或深入探討的地方。本報由5月開始，每月出版一期「澳門回歸二十周年專輯」（共六期），回顧澳門不同層面的發展，並由權威專家學者撰文，深入分析箇中因由與建議，並於11月將六期專輯結集成為「澳門回歸二十周年紀念特刊」，作為慶祝這個歷史慶典的獻禮。

經歷過1966年的「一二三事件」，澳門的政治完全由親中政團主導，政治文化是和諧協商而非鬥爭衝突，大部份有影響的政團也屬親中社團，這讓澳門的政治環境較為穩定，回歸後特區政府的施政也較為順暢，立法過程也較小遇到爭議，特區政府亦按照《澳門基本法》要求，就立法會與行政長官選舉進行修改，推進澳門政制的發展，以及設立市政機構，以符合《行政長官選舉法》的要求。另一方面，澳門回歸以來，一直存在法律滯後的問題，很多與民生惜惜相關的法律數十年未曾修改，或者立法質量不佳，從而衍生眾多社會矛盾，這種法律滯後、立法無章的情況，至今仍然未有很大改善。

政治氛圍穩定　政改循序漸進

澳門作為中國的特別行政區，有兩場非普選式的政治選舉，分別是立法會與行政長官選舉。澳門立法會每四年換屆，分為直接選舉、間接選舉和行政長官委任，由於直選議席一直不過半數，加上澳門是奉行「行政主導」體制，受到一定程度的限制，令到立法會一直的角色是重立法而輕監督，這情況一直受到社會的批評與不滿，而立法會亦在監督工作方面著力改善，包括設立三個「跟進委員會」，負責跟進政府施政與各項社會事務。

行政長官是由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選出，由中央人民政府任命。選舉委員會委員由四大界別組成。一、工商、金融界；二、文化、教育、專業等界；勞工、社會服務、宗教等界；立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表，這個選舉委員會的代表性相對沒有受到質疑。

根據《澳門基本法》附件一及二規定，2009年及以後行政長官及立法會的產生方式如需修改，須有三分之二議員贊成，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案。政府過去亦分別對《行政長官選舉法》和《立法會選舉制度》進行了修訂，擴大了行政長官選舉委員會的規模，增加了立法會直選議員和閒選議員的人數。但與《香港基本法》不同，《澳門基本法》並沒有列明澳門需要最終達至普選的要求，以及需要保留委任議員的成份。

市政機構設立完善基本法

《行政長官選舉法》規定，行政長官選舉委員會的組成還包括市政機構成員的代表，不過由於特區政府過去一直沒有設立市政機構，令到回歸後四次的行政長官選舉，皆在沒有包括市政機構成員代表的情況下進行，因此社會上一直有意見批評是違背了《澳門基本法》的規定。為此，特區政府去年提出設立統管民政及市政事務的非政權性市政機構，以滿足《行政長官選舉法》的要求。

籌備成立市政署諮詢期間，社會就市政署委員是以選舉方式進行，還是委任方式開展討論。由於澳葡政府的市政廳有選舉成份，因此有意見認為市政署亦應該由選舉產生委員，否則是民主倒退回到澳葡政府年代。亦有意見認為，基本法規定的市政機構是執行職務的非政權性機構，與特區政府的關係是委託人和被委託人的關係，有關委託可以撤銷，若市政機構成員透過選舉產生並非適合途徑。最終，市政署於2019年1月1日成立，民政總署的大部份資源以及人員在民政總署撤銷後轉移至市政署，諮詢委員會由政府全數委任，但首設自薦機制出任委員。

法律滯後仍然死結難解

澳門回歸二十年，政治氛圍雖然穩定，立法會亦沒有強大的反對派，至今仍未出現一份由政府提案的法案不獲通過，理論上政府在立法方面的工作應該相當順利，但特區政府其中一項飽受社會批評的就是法律滯後，很多與民生惜惜相關的法律，數十年也未曾修改，從而衍生很多不規則行為與社會矛盾，甚至嚴重影響澳門在國際的形象，就連多位特區高官也承認法律滯後的問題。

例如《土地法》相隔數十年才修改，舊土地法嚴重脫節，間接衍生眾多貪污案，轟動社會的歐文龍貪污案，便是由於舊土地法授於高官過大的權力所引起，其影響餘波至今仍然存在。而即使新土地法生效後，同樣衍引起巨大的社會爭議，「海一居」事件擾攘澳門多年，未有各方滿意的解決方案，而每一個收回的閒置土地，也無可避免陷入司法訴訟。規管的士的法律法規，同樣是拖延多年後才修改，令到過去的士淪為「劏客」的工具，讓澳門旅遊業蒙上巨大陰影。

統籌立法有待加強

法律滯後的問題未有解決良方，政府於是建立立法統籌機制，不過機制建立初期，立法統籌工作受到部分客觀因素制約，例如法律人員團隊需要繼續充實、整體統籌意識有待加強等，政府認為現時統籌立法機制取得了預期成效，政府今年全面檢討《集中統籌立法機制內部操作流程指引》。不過立法會主席賀一誠去年總結立法會第一會期工作時便指出，立法會第一會期共接納27項政府提案，但只有兩份在政府的立法規劃內，認為政府的立法統籌未能發揮作用。

作者：蔡少民