澳門經濟於上世紀60年代開始轉型，澳葡政府提供土地政策及支持填海造地，以配合經濟發展及住房需求，面積由14平方公里增至目前33平方公里。澳葡政府採用方式非常有效，就是提供土地政策，原則上不出資填海造地，投資企業自理風險，填海造地取得理想成果，為市民解決了住屋及就業等問題。澳葡政府還每年定出批地計劃，一般以公開競投批租、暗標形式或定向發展項目批出，回歸前按照《中葡聯合聲明》儘量使批地透明化，確保中葡土地基金收益。對於帶來龐大收益項目，多採用項目批地，政府從中取得溢價金、稅收、停車場、公共設施等回報。

澳門特區以「成文法」為主要特徵的「大陸法系」為立法背景，「成文法」原則是必須細緻，新土地法於2013年公佈，由於條文疏漏，收地訴訟就算終審歸責政府過失，行政當局沒法糾正行為，令歸責、失效、裁量權、環評標準、世遺限高、一刀切收地等問題爭議不絕，新土地法影響了澳門投資環境及投資者信心。此外，新土地法的批地方式只有公開招標，隨後未有公佈不同土地用途公開招標細則，立法至今未見任何公開招標項目。除了公共房屋、公共設施、公共服務及博企批地被視為公共利益，特區政府無法像過去利用合作方式取得回報，並成為公共建設唯一出資者，造成今天高價低效政府工程接踵而來。

中國內地、甚至發達國家願意定向批地吸引投資項目，例如美國主動邀請富士康，加拿大引入三菱化工，中國提供條件配合特斯拉（Tesla），通過定向批地或定向競投支持項目。根據新土地法第116條的公開招標條文「公開招標以密封標書進行，但在出現投標價相同或相約的情況，可加入公開口頭競價的方式」，新土地法欠缺定向項目招標細則，不利吸引優勢項目落戶澳門。

新土地法在歐文龍案件背景下立法旨在堵塞漏洞，主要是削減行政裁量權，令批地及收地更嚴格，但條文欠缺完整性及可操作性，不利經濟長遠發展，例如行政當局欠缺公平歸責的合理權力、欠缺定向項目批地方式、欠缺不同土地用途批地方式、欠缺政府或企業主動提出土地公開招標方式，故須儘快修法修補條文不足加強完整性及可操作性。

作為影響社會、民生及經濟發展極大的土地法，筆者認為土地法應達到促進經濟多元發展、提供公共房屋土地、穩定私樓土地供應、提供政府財政收入、透明化行政程序及公平批地等目的。內地和香港的批地方式十分成熟，高社會價值項目採用定向招掛拍，住宅地公開競投價高者得，每年制定賣地計劃及部署土地儲備。新土地法在執行上諸多問題，澳門未來將有大型填海造地工程，為配合未來發展需要，宜儘快補充及修訂土地法在土地政策、定向項目、大型國際項目、國家安全項目及公平歸責等範疇，把申請土地具體要求及程序透明化，增加投資者信心，並提升公共行政效率。

作者：馬浩輝