日前，中央辦公廳印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在三省市設立各級由地方人民代表大會產生的監察委員會，作為承擔國家監察職能的專責機關。因事涉及監察體制改革，輿論熱議紛紛：三個省份的試點重點探索什麼？它將成為大陸版的「廉政公署」嗎？

監察，顧名思義監是監督、約束權力，察是考察、檢舉官員。為懲戒公務員腐敗和監督行政執法，港澳兩特區設立廉政公署的時間雖然先後有別，但兩個最大的共同點：獨立工作，對行政首長負責，二是集中負責。從制度設計層面看，筆者認為中央部署國家監察體制改革試點，正是為瞭解決大陸懲治腐敗不同於港澳特區的重大缺陷：職權分散，缺乏獨立集中。

1927年中國共產黨設立中央監察委員會，是黨內的紀律檢查和監督機關。建國後其先後經歷過「紀委」和「監委」的變更和反復，但無論怎麼變更，它都是黨內的紀律檢查和監督部門。黨外行政部門的權力監督，落在了國家監察部身上。而涉嫌貪污賄賂的濫用職權犯罪，歸檢察院反貪局調查。如此為懲戒腐敗，表面雖各司其職，實則有法外之地無法監督。

監督公權利，反腐只是手段，而預防才是目的。此次中辦提出在三省市試點「監察委員會」，可謂位高權重。說它「位高」，是因為它不僅是一個政府部門內設的行政監察機關，而且是由人民代表大會依法產生，在地位上和「一府兩院」（即政府和法院、檢察院）並排平行；說它「權重」，是因它統一行使對所有公權力部門及其工作人員監察的職權。

這就意味著，今後人大、政協這些過去被認為是官員退居「二線」的「避風港」，大型國企等近年來各類腐敗高發地帶，公立醫院、學校等也不時爆出違紀違法案件的邊緣地帶，無不納入到國家監察的視野之中。　同時，這種監察權不僅包括對這些官員的日常監督、考察，也包括對其違反紀律言行的發現、檢舉、受理、調查、處理等。

此外，這個監察委員會也是一個整合統一的監督機構。說它「整合統一」，是因為它將把現有政府監察機關、審計機關、預防腐敗機關以及監察機關所屬反貪污賄賂部門的職能合併整合進去，同時覆蓋到過去上述行政監察機關無法觸及的各級人大、政協、法院、檢察院、國有企事業單位等，有力地改變監察權力鞭長莫及的缺陷和不足。

其實，近兩年大陸早有法律學者提議，立法機關可修改《行政監察法》以完善國家監察體制。其中核心內容是改變當前國家監察權力分散、監察機關定位不清、缺乏獨立的狀況。從域外反腐經驗來看，組建一個高度權威的監察機構，輔以嚴密的制約監督體系確有必要。那麼內陸這個新試點的監察委員會，將怎麼監怎麼察，筆者認為它須首先解決好以下兩大核心問題。

首先，必須保證國家監察機關的獨立性，這也是港澳廉政公署運行的最大特點。目前，保持監督機關的獨立性已成為世界各國的共識，《聯合國反腐敗公約》中也強調了機構的獨立性對行政監督和防止腐敗的重要性。香港、澳門的廉政公署在機構設置、成員配置、財政經費、辦案執行上的獨立性，保證了其獨立行事，暢通無阻地查處貪污腐敗案件。

其次，必須保證國家監察機關的透明性。香港、澳門兩特區廉政公署的運作就具高度的透明性，其網站對外開放內容全面，記載了廉政公署從成立至今的方方面面，從它的歷史到它的機構，從它的管理到它的成就，應有盡有。國家監察機關要打破傳統強力機關的「神秘感」，定期向社會公佈年度工作報告，通過透明的系統運作，讓群眾瞭解和熟悉。

誰來監督監督者？這正是立法者不得思考深思的問題。國家監察機關擁有廣泛的職權，必然會帶來權力濫用的危險，因此只有通過政黨監督、人大監督、輿論監督、群眾監督等手段，最大限度地保證國家監察機關工作的公開，讓它在陽光之下運行，這樣既可以鼓勵全社會廣泛參與對監察權力的監督，又可防止國家監察機關本身滋長貪腐、越軌行權、腐敗變質。

作者：文濤