作者：立法議員鄭安庭

澳門土地發展策略協會日前舉辦「中國內地與澳門的土地法制─歸責機制的完善」研討會，邀請到兩位重量級的著名內地專家楊立新教授和趙紅梅教授擔任主講嘉賓。楊立新，中國人民大學法學院教授，曾任最高人民法院民事審判庭審判長與最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長，且也是全國人大常委會法工委立法專家委員會立法專家；趙紅梅，中國政法大學法學院教授，兼任中國土地學會法學分會副秘書長，曾參與編訂《中國土地權利的法制建設》一書。此外，參加研討會的還有法律界、地產界以及工程界的一眾人士，他們與兩位專家就澳門土地法引起的問題進行了細緻、深入的討論和交流。

楊立新教授指出，澳門新《土地法》主要問題是雖然土地有25年發展期限，但超過25年未發展就「一刀切」無條件收回，而不區分是政府的原因抑或發展商原因。他指尤其是當責任在於政府，比如規劃拖延的問題，就將承批人的土地無條件收回，對承批人是不公平且損害其合法權益，亦違反《澳門基本法》明確提出要保護私有財產權的原則。

楊教授還談及針對上述問題如何進行救濟。他指出，內地法院有司法解釋功能，假如法律本身存在漏洞，可能引起不公平的結果，最高人民法院可以作出具有法律效力的司法解釋進行糾錯。如果澳門終審法院沒有司法解釋的職能，就不適宜把土地爭議的問題交給法官定奪，因為法官只能遵守現行法律，即使當事人向法院提起訴訟維護自身權益，法院都只能執行錯誤的法律，而不能糾正立法中存在的缺失。

根據楊立新教授的說法，類似立法上的漏洞在中國內地也出現過。早在十年多前，立法機關意識到，土地無法如期發展，責任可能歸咎於政府。2007年，全國人大便修正《中華人民共和國城市房地產管理法》，在第三章「房地產開發」第 25 條清楚訂明，並非所有延誤開發土地的發展商，都需接受政府收地處分；因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的，不由開發商承擔責任。

有鑑於此，楊立新教授針對澳門土地法制的完善提出建議，一是由立法會進行立法解釋，對新《土地法》歸責機制的漏洞進行完善；第二是透過立法會對法律進行修改，一樣可以填補現今新《土地法》存在的漏洞。

楊教授強調，法律最根本的原則應該是保護民事主體的合法權益。若果是因為立法時出現錯誤，就應考慮作出修訂，而不是堅持現在不正確的做法，因為再偉大的立法機關都不可能保證每條法律條文都沒有問題。能夠發現問題和願意改正問題，才是一個法治的政府。

趙紅梅教授認同楊立新教授的觀點，同時更為詳細地介紹了內地土地閒置的標準及處理方式。趙教授指出，內地土地閒置區分承批人原因及非承批人原因，承批人以外的原因還要具體區分，如自然災害造的不可抗力、政府原因或第三方原因。政府原因包括規劃調整、審批流程較長且在合理時間內不能完成等。至於判定土地是否閒置，內地並不要求土地完成開發，而是要求土地達到各種開發條件，如土地開發面積要達到三分之一或投資金額要達一定比例等，做法相對合理。據此，內地實行過錯責任，明確區分土地閒置是承批人原因、第三者原因、或者由政府、承批人及其他原因混合而成，主張由承批人承擔相應過錯的責任。

趙紅梅教授認為，不同的供地對於開發期限的要求是不一樣的，統一25年來規定這個臨時批給期限，可能比較粗線條，並不符合大陸法系的通常做法。應該是不同的問題有不同的解決方案，不同的過錯應該承擔不同的責任；而不是如現在這樣，不同的過錯承擔同樣的責任，不同的情形適用於同樣的法律。

顯然，兩位內地專家都認同修法解決澳門新《土地法》引致的問題。國家主席習近平在十九大報告中提出「全面依法治國是國家治理的一場深刻革命……推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治……努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義」。希望特區政府主動作為，直面問題，積極推動修法，早日解決新《土地法》引起的糾紛。